Ирина Скупова, уполномоченный по правам человека в Самарской области: «Метод уполномоченного – убеждение»

1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.

2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.

3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.Конституция Российской Федерации, статья 17.

Несмотря на то, что права человека в нашей стране гарантированы ее основным законом, мы постоянно слышим о нарушениях в этой сфере. Почему это происходит? Что нужно сделать для того, чтобы изменить ситуацию к лучшему? На эти и другие вопросы ответила уполномоченный по правам человека в Самарской области Ирина Скупова.

– Ирина Анатольевна, с какими жалобами чаще всего к вам обращаются?

– Нет таких вопросов, по которым не обращаются. Но преобладают жалобы на нарушение социальных, жилищных прав. Жалуются на все, начиная от поломки крана и заканчивая коррумпированностью должностных лиц. Если же говорить о жалобах по компетенции, то сегодня нужно отметить остроту по вопросам уплотнительной застройке, оформления собственности, получения информации, затрагивающей права граждан и нарушение личных прав в связи с действиями сотрудников правоохранительных органов, которые можно охарактеризовать как «неформальные практики».

– А есть обращения в связи с ущемлением политических прав, свободы слова, совести?

Биографическая справка: Ирина Анатольевна Скупова, уполномоченный по правам человека в Самарской области. Родилась 13 октября 1963 года в гооде Чапаевске Куйбышевской области. В 1985 году с отличием окончила исторический факультет Куйбышевского государственного университета. С 1985 года преподавала историю в самарских вузах: сначала в Куйбышевском аэрокосмическом институте, а затем – в Самарской государственной экономической академии. В 1994 году защитила кандидатскую диссертацию на тему «Общественно-политические взгляды М. С. Горбачева (1955-1991 гг.)», признанную лучшей научной квалификационной работой в РФ. Имеет научные публикации. С конца 1990-х годов Ирина Анатольевна активно занималась общественно-политической и правозащитной деятельностью. С 2000 года являлась председателем Самарского регионального отделения и членом бюро федерального совета российской демократической партии «ЯБЛОКО». И. А. Скупова известна в Самарской области как организатор различных образовательных и просветительских программ. 2 июля 2004 года Ирина Анатольевна Скупова по результатам тайного голосования депутатами Самарской губернской думы была назначена на должность уполномоченного по правам человека в Самарской области. С этого момента Ирина Анатольевна сложила партийные полномочия.

– Это единичные случаи. Они всегда громкие, так как их инициаторами чаше всего являются публичные общественные деятели. И решать их они стараются, как правило, тоже политическими методами. Но есть вполне отчетливые ситуации нарушения прав – и политических и личных. Например, в отношении Людмилы Гавриловны Кузьминой. Какими бы формальными процедурами это не обставлялось – процедурой проверки финансово-хозяйственной деятельности, соблюдения требований пожарной безопасности, истребования налоговой отчетности при одновременном опечатывании помещения, где эта отчетность находится, возбуждение дела по использованию якобы контрафактного программного обеспечения, – по-существу, все вместе взятое сделало невозможной деятельность организации «Голос», которую она возглавляет.

Кстати, ничего из того, что инкриминировалось Кузьминой, не подтвердилось. Зато ее обращения в прокуратуру в связи с нарушением ее личных прав так и не рассмотрены по-существу. Те объяснения, которые были предоставлены мне прокуратурой городского округа Самара, не могут быть мною приняты, поскольку смысл их заключается только в том, чтобы назвать черное белым. Дело по ч. 2. ст. 146 УК РФ было закрыто в декабре 2007 года, сама Кузьмина уведомлена была об этом только в марте 2008 года, но при этом в феврале ее все еще приглашали «для дачи показаний». С учетом того, что вместо ответов по существу поставленных вопросов я получила только информацию о перенаправляемой все это время переписке («мы получили», «ваше обращение направлено», «ответ вам будет направлен из такого-то органа»), – все эти действия обжалованы мною в Генеральной прокуратуре РФ. Я не питаю иллюзий относительно результата, но я буду его добиваться. А в целом, честнее, если есть претензии к содержанию деятельности организации – о них и нужно сказать, а не маскировать их под иные правонарушения.

Нарушение политических прав – это ведь не обязательно предумышленное воспрепятствование политической деятельности. Разве не нарушается право на управление делами государства, когда не учитывается общественное мнение? А оно полностью игнорировалось и продолжает игнорироваться городской администрацией в области градостроительной политики.

– Возьмем ситуацию с этой же застройкой. Конкретный пример – площадка рядом с домами №2 и №4 по улице Осипенко. Как выяснилось, там не было всех необходимых документов, и об этом знали многие. Но фирма все равно продолжала огораживать территорию и вырубать деревья.

– В документах действительно имели место нарушения. Но при этом все уполномоченные органы до ноября 2007 года уверяли граждан, что все законно. При этом не так уж важно, сознательно они вводили людей в заблуждение ил сами допустили ошибку. Но эта ситуация показала, что формальные отписки «нарушений не усматривается» не вызывают доверия у людей. Сегодня областное министерство строительства и администрация города Самары изыскивают возможность предоставления иной площадки «Стройинвесту». Но, помимо этого, с людьми нужно разговаривать и на каждом этапе объяснять, что происходит. И позиция «если всех слушать, вообще строительство встанет» выглядит однобокой. Встанет не все строительство, а 2-4 стройки, подрядчики которых в обход публичных слушаний решили, что они «решат вопрос» и вложились в проектную документацию. И 2-5 миллионов рублей, потраченных на проектные работы, воспринимаются как индульгенция: «ну люди же вложились!». Если будут созданы прецеденты, когда стройка не будет разрешена, то застройщики будут иначе относиться к мнению жителей, рядом с которыми планируется возведение новых объектов. А пока оно воспринимается как досадное недоразумение, а сами жильцы – как неразумное дитя, которое только и делает, что ставит палки в колеса инвесторам.

– Как, по-вашему, можно решить эту проблему? Не только на Осипенко, но и в других местах?

– Я убеждена, что сегодня необходимо создание межведомственной комиссии или рабочей группы, предметом деятельности которой предполагается рассмотрение конфликтных ситуаций, связанных с ведением строительство объектов на территории Самарской области, организация взаимодействия, переговорного процесса между гражданами и фирмами-застройщиками и достижение разумных компромиссов. Именно такая форма позволит в определенной степени преодолеть одну из главных причин возникновения и развития конфликтных ситуаций – ограниченность компетенции отдельных органов, уполномоченных на реализацию надзорных, контрольных и распорядительных функций в сфере градостроительной политики. Социальный фактор не принимается во внимание ни одним из органов, тогда как именно он становится наиболее значимым в эскалации конфликтных ситуаций, связанных с ведением строительства вблизи жилого фонда. Соответствующие предложения мною подготовлены и направлены в адрес губернатора Самарской области Владимира Артякова.

– Считаете, комиссия будет работать?

– Могу предположить, что со стороны ряда структур будут возражения: мол, никакая комиссия не имеет право отозвать разрешение на застройку, а стало быть, незачем плодить новые структуры, не имеющие реальных полномочий. Но проверка доводов людей специалистами позволит в случае их подтверждения либо уже мотивированно убедить застройщика во внесудебном порядке с позиции органов власти, либо представить интересы граждан в суде в порядке статьи 57 ГПК РФ. Так что комиссия может стать механизмом, позволяющим урегулировать ситуацию с помощью переговорного процесса и межведомственного администрирования. Надо осознать, что это давно уже не проблема градостроительства в чистом виде, а социальная проблема. Само внимание к этой теме со стороны органов власти – это тоже «пеленг» застройщикам.

– Допустим, к вам поступает обращение от гражданина. Какие меры вы предпринимаете, чтобы помочь ему?

– Что касается гражданских дел, то мы проводим проверку. Я имею право запрашивать информацию у организаций, независимо от их организационно-правовой формы. Она помогает составить полную картину. Для проверки мы выезжаем на место – будь то застройка или исправительное учреждение. Мы редко довольствуемся ответами типа «ремонтные работы проведены» или «нарушений прав не усматривается» – это может не соответствовать действительности. Если обращение носит обоснованный характер и нарушения прав подтверждаются, то направляю заключения руководящим лицам. Но они носят рекомендательный характер. И тогда задача – изыскивать аргументы, возможные пути решения вместе с должностными лицами, убеждать. Основной метод уполномоченного – это убеждение.

– Часто отказываются выполнять ваши рекомендации?

– Прямых отказов практически нет. Но нередко встречаются казуистические приемы, когда непонятно, что хотели сказать – «да» или «нет». Самое неприятное, когда я получаю формальные отписки на тему, что это не в их компетенции. Мне кажется, сегодня управленческие решения должны быть основаны на понимании и даже прогнозировании социальных вызовов. Понимание ситуации – не формальное, а сущностное – должно присутствовать. И здесь нужно принимать меры и искать причины, а не рассказывать, что «это не в моей компетенции». Я готова принять аргументированные возражения и совместно искать иные варианты разрешения проблемы, но псевдосодержательные уловки – никогда.

Еще один способ – затягивание исполнения. С марта этого года глава городского округа Самара не реагирует на заключение о необходимости договоров социального найма с военнослужащими самарского гарнизона на занимаемые ими жилые помещения. Единственный сигнал – это информация от руководителя управления по работе с населением, что «вопрос очень сложный» и надо бы продлить срок его рассмотрения. А в чем, собственно, сложность, если это предусмотрено как Федеральным законом «О статусе военнослужащего», так и определением Конституционного суда РФ, да и судебными решениями по Самаре и Самарской области?! Почему вообще исполнение законов, судебных решений и заключений уполномоченного представляют сложность для администрации?

– Если возникает ситуация, когда с точки зрения закона все «чисто», но с позиции морали все совсем не так...

– Никакой закон, никакие должностные инструкции никогда за социальными потребностями не успеют. Поэтому задача государственного и муниципального служащего – понимать социальную сущность проблемы. Скажем, любой конфликт, связанный с уплотнительной застройкой, всегда основан на том, что все документы вроде бы формально порядке. Все хорошо, все нормально. Скверик не застраиваем, ничего не ломаем. Да там и скверика-то нет. И любая инстанция будет принимать во внимание заключения государственной экологической экспертизы, в которых значится, что скверика нет. При этом все понимают, что там есть зеленые насаждения, люди их сами сажали, растили на протяжении многих лет. Ничто не вызывает такого отторжения, как совершенно неестественная ссылка на документы, в которых черное называется белым.

– Похожий случай недавно произошел с задержанием Романа Мишурова…

– Да, непонятная история. Когда я узнала о его задержании и позвонила в Самарское РОВД, мне сказали, что такого задержанного в списках не числится, в отделении его нет. Сказали, что в тот день вообще никого не задерживали, в журнале никаких записей нет. А еще через несколько минут я получила сигнал о том, что человека выпустили. Как действовать в такой ситуации, когда формально его не задерживали? Как доказать то, что он находился в РОВД?

– И, правда, как действовать в такой ситуации?

– Если нет фото или видеосъемки, то практически доказать ничего нельзя. Но если обращение на мое имя будет направлено, то важны любые объяснения сотрудников органов внутренних дел по данному вопросу. Нельзя оставлять без внимания ситуацию, когда человека «закрывают» просто так, чтобы он оказался в ситуации психологического давления или инкриминируют ему несуществующее правонарушение.

– Но тогда получается, что в этих ситуациях и решения нужно искать не совсем стандартные…

– Да, поэтому сейчас мы разрабатываем проект, который позволит более оперативно реагировать на задержания граждан, произведенные с нарушением закона.

– Какая группа населения является наименее защищенной в плане нарушения прав? Наверное, пенсионеры и люди с низким уровнем достатка? Ведь те, у кого есть деньги, могут позволить себе нанять адвоката...

– Да, это так. Но сказать, что люди с кошельком защищены, нельзя. У них свои проблемы, богатые тоже плачут. И год от года становится все больше жалоб на нарушение прав собственности. Это связано со сложностями процедур оформления. Какого вопроса ни коснись – оформить наследство или зарегистрировать земельный участок – это огромная головная боль. И достаточно одной неправильной записи в старых документах БТИ или других регистрирующих органов, чтобы сложилась патовая ситуация. Самое несправедливое в этой ситуации, что ошибка была допущена сотрудниками учреждения или должностным лицом, а доказывать ее и преодолевать оформительско-правовой коллапс приходится гражданину. Нередко это отнимает огромное время, нервы и деньги. Порой пенсионер, который не может выложит 10-15 тысяч за приведение документов в надлежащее состояние, просто вынужден отказаться от прав на сарай или гараж, который он сам же и построил и пользовался еще с советских времен. Но если покопаться в этих вопросах специалистам –можно помочь человеку. И должна сказать, что взаимодействие с Управлением ФРС и Роснедвижимостью носит человеческий характер, если мы обращаемся за помощью.

– Может быть, для решения проблем нужно просто сделать так, чтобы государство увидело ситуацию глазами простого гражданина?

– Государство последние вот уже несколько лет как провозгласило необходимость диалога с гражданским обществом – «нам нужно слышать, что говорят люди». Нужно, чтобы конкретный чиновник в конкретной ситуации это тоже слышал и чувствовал. Не стоит мазать всех чиновников одним миром. И среди них есть немало порядочных, думающих и сочувствующих людей. Нужно понимать еще, что общество как сложная социальная система предельно противоречива, и столкновение интересов неизбежно. Но главная функция чиновников – «разруливать» ситуации, а не отмахиваться от людей, усугубляя проблемы. Как вчера сказал губернатор на заседании антинаркотической комиссии по поводу провала городских программ – помимо компетенций должна быть еще и совесть.

Во всех положениях любого ведомства в первую очередь написано, что оно осуществляет деятельность в соответствующей области в целях реализации прав человека. И присяга избранных лиц содержит только слова о неукоснительном соблюдении прав человека. Про объемы освоенных средств и пределы компетенций там ничего не говорится.

У нас созданы общественные советы, создается Общественная палата. Но отношение к гражданскому обществу пока – как к младшему брату. Как говорил, кто-то из политиков: «Гласность есть, но слышимость плохая». Я думаю, что разрыв между обществом и властью не убирается через создание формализованных структур, он убирается только при наполнении диалога содержанием.

– И каким же образом можно наполнить его содержанием?

– Чиновник должен проверять собственное понимание: слушать, думать, переваривать, сравнивать, советоваться, анализировать. Исполнительность и подчинение – это далеко не единственные способы функционирования даже самой жесткой бюрократической системы.

– Но для чего чиновнику нужно думать, если ему и так хорошо? Может, лучше сделать так, чтобы он боялся? Наказывать за то, что не думает?

– Во-первых, на счет «и так хорошо» – это вы погорячились. Вы ведь в его шкуре не были. А во-вторых, разумеется, есть административные методы, заставляющие чиновника выполнять свои должностные обязанности согласно инструкции. Но не может быть никаких административных или, тем более, репрессивных мер, которые заставят человека думать. Или есть осмысленное понимание или нет.

– Недавно вы встречались со своими коллегами из других регионов. Ситуация с правами человека в Самарской области чем-то отличается от ситуации у соседей?

– Нет. В целом, проблемы одни и те же. Есть, конечно, отдельные субъекты, где конкретные проблемы сильнее проявляются. Например, в Краснодарском крае – этнические, в северных и в дотационных регионах – социальные. В остальном, все похоже. Поэтому мы и избрали такую форму работы, как обобщение предложений на уровне федерального законодательства. Если темы жалоб по регионам совпадают, мы взаимодействуем с федеральными органами власти с помощью В. П. Лукина.

– Есть категория граждан, с которой вы очень много работаете – это осужденные. С какими вопросами они чаще всего обращаются?

– Больше всего жалоб по поводу несогласия с приговором суда – таких обращений за последние полгода было 68. Также жалуются на действия администраций исправительных учреждений, на недостаточное медицинское и социальное обеспечение, на действия органов дознания и следствия, на условия содержания. Просят доставить юридическую литературу, разъяснить законы, порядок обращения в Европейский суд, помочь с сохранностью жилья на воле, наладить связь с родственниками.

– Каковы особенности работы с пенитенциарной системой?

– Подтвердить факт нарушения прав в закрытых учреждениях бывает очень сложно. Нужно очень тщательно подходить к работе с заявлениями, разделяя их на обоснованные и необоснованные, понимая, что жалоба может быть мотивирована обстоятельствами, не имеющими отношение к праву. Но нужно исходить из того, что человек в условиях несвободы чрезвычайно ограничен в любых действиях и возможностях. И ему нужно в той или иной форме помогать. Даже если факты нарушения прав не подтверждаются документально, мы все равно разговариваем с администрацией колонии и руководством ГУФСИН по Самарской области о возникающих проблемах, просим обратить внимание на действия каких-то сотрудников, на их поведение.

– Вы сказали, что большинство осужденных жалуются на приговор суда. Что вы можете сделать в такой ситуации?

– С приговором суда, по закону, я ничего сделать не могу.

– Но жалобы на эту тему все равно продолжают поступать.

– Да. Я обязана вернуть обращение человеку и разъяснить ему порядок обжалования. Но «прекратить переписку и сдать дело в архив» – это не наши методы. В определенной степени повлиять может уполномоченный по правам человека в РФ Владимир Лукин. В Федеральном Конституционном законе содержится норма, согласно которой, в том случае, если российской омбудсмен усматривает неправосудность приговора, он может обращаться в суд надзорной инстанции. То есть, если высшая кассационная инстанция согласилась с доводами нижестоящих инстанций и оставила приговор в силе, уполномоченный в РФ может обратиться в надзорную инстанцию Верховного суда. Мой механизм более скромный – я могу обратиться в прокуратуру с просьбой о принесении ею надзорного представления.

– А неординарные вопросы возникают?

– Дело в том, что люди в закрытых учреждениях довольно болезненно реагируют на любую несправедливость. Тема последнего полугодия – как здороваться с начальником колонии. Заключенный должен приветствовать начальника. Как именно – Кодекс этого не регулирует. Предполагается, что человек должен встать при входе сотрудника. Но если он уже стоит? Что, он должен подпрыгивать? Или обязательно говорить «Здравствуйте» или кивнуть или как-то иначе – непонятно. И при желании сотрудник может увидеть в любом варианте нарушение. Человек помещается в ШИЗО, и доказать, что он помещен туда незаконно, невозможно, потому что, на взгляд сотрудника, он не поприветствовал, как положено. А как положено – не уточняется. Наверное, на взгляд, людей, находящихся на свободе, это мелочь какая-то, а для тех, кто за колючей проволокой, означает 10-15 суток в ШИЗО, лишение свиданий с родственниками и в перспективе – возможность лишиться условно-досрочного освобождения. Бесправие – это всегда унижение.

– Отойдем от темы колоний и вернемся к общим вопросам. Много ли удалось решить проблем?

– Не так много, как хотелось бы. Но ни один человек без внимания не остался – это точно. Какие-то вопросы полностью решены. некоторые частично, компромиссным способом. Кого-то вселили в новое жилье. Кому-то жилище сохранили. Или наоборот – выселили наркомана, который не являлся членом семьи и мешал пожилой родственнице жить. Сохранить квартиры людей недееспособных, не дать их использовать в чьих-то интересах – это тоже не раз удавалось. Восстановили льготы. Заставили найти средства на ремонт дома. Работникам обанкроченных предприятий помогли получить деньги. Это – сотни людей.

Очень важно, чтобы в сложной и несправедливой ситуации была поставлена точка на i. Результаты расследования смерти осужденного в ИК-6, которая случилась осенью 2007 года – очень важны, чтобы показать, что есть законность, есть справедливость. Поэтому тихо прикрыть это дело, списав смерть на другого осужденного, который тоже к этому времени уже скончался и которого никто никогда не упоминал, не получится. Нам также удалось добиться возбуждения уголовного дела в отношении конкретных лиц – врачей, которые допустили бесчеловечное отношение к пациенту без определенного места жительства, выкинув его на из больницы прямо на улицу, где он и скончался.

– Международные правозащитные организации составляют рейтинги стран, в которых ущемляются права людей. И Россия в них стабильно занимает места рядом с «банановыми республиками» и откровенно тоталитарными государствами. Вы согласны с их оценкой?

– Нет. Я не разделяю восторгов по поводу ситуации с правами человека в нашей стране. Но и рейтинги примитивизируют ситуацию. Мир изменился. Посмотрите, кто самые счастливые люди в мире? Жители островов! У них там что, самый высокий уровень защиты прав или социальной защищенности? Нет. Но они вполне счастливы и довольны. Это зависит от множества факторов, в том числе от культуры, от традиций, от их понимания правоотношений.

Запросы в нашем обществе существенно изменились. Для нас пять-семь лет назад были актуальны вопросы невыплаты зарплат – права нарушались в этой области. Сегодня тема невыплаты практически ушла из тематики обращений! Людей интересует благоприятная окружающая среда: «Мы хотим жить достойно», – говорят они. Появились иные запросы, иное понимание права на человеческое достоинство. Это как в медицине – чем выше уровень диагностики, тем больше выявляется заболеваний. Сегодня отсутствие возможности спокойно решить вопросы без пожизненной внутренней мобилизации – едва ли не главная проблема, которая сопровождается ощущением униженности, бессилия и ощущением наплевательского отношения к человеческому достоинству.

– И все-таки, Россия победит бесправие?

– Я рискну сказать, что не нужно «бороться» с бесправием. Преодоление непростой ситуации нужно сделать частью своей деятельности на определенный период и не «загоняться» по этому поводу. Но эта деятельность должна быть последовательной и достаточно квалифицированной. Не получилось с административным обжалованием, идем в суд. Не получилось в одной инстанции – идем в другую. А тем временем – растим детей, учимся, работаем. Я довольно часто вижу, когда люди просто загоняют себя в угол своим мироощущением борьбы как единственного смысла своей жизни. Как правило, у них не получается не жить, ни бороться. В конечном счете, искусство жить заключается в умении превращать большие проблемы в маленькие. Да, и с термином «бесправие» я не соглашусь. У нас есть серьезные проблемы. Часть из них постепенно решается, другая часть нет, третья часть не осознается как значимая и не признается и так далее. Мы будем жить достойно, когда реальные правоотношения в целом будут соответствовать законам.